Gdy duża linia kolejowa, droga albo połączenie transgraniczne łapie opóźnienie, debata szybko sprowadza się do dwóch słów: procedury i pozwolenia. Taki skrót jest wygodny, lecz prawie niczego nie wyjaśnia. Nie mówi, kiedy formalnie rozpoczął się licznik, które decyzje do niego należały, ile czasu zabrały odwołania ani czy opóźnienie powstało po stronie urzędu, inwestora lub sądu. Dyrektywa 2021/1187 miała wprowadzić do tej rozmowy wspólną miarę.

Termin raportu minął, lecz nie ma obowiązku publikacji tego samego dnia

Jej art. 10 zobowiązuje państwa członkowskie do przekazywania Komisji informacji raz na dwa lata, po raz pierwszy do 10 sierpnia 2026 roku. Katalog danych jest krótki i zamknięty: liczba procedur udzielania pozwoleń objętych dyrektywą, ich średni czas, liczba procedur przekraczających termin oraz informacja o utworzeniu wspólnego organu w okresie sprawozdawczym. Nie jest to opisowa prezentacja sukcesów. To zestaw pozwalający porównać, czy reguła czasu działa.

Do 11 sierpnia, godziny 19:40, DoSedna nie znalazło polskiego zestawu w serwisach Ministerstwa Infrastruktury, Komisji ani EUR-Lex. Trzeba od razu postawić granicę dowodu: brak dokumentu w publicznej wyszukiwarce nie jest dowodem braku jego wysłania. Dane mogły trafić do Komisji kanałem roboczym, a ich publikacja może nastąpić później. Sam art. 10 wymaga przekazania informacji Komisji, ale nie nakazuje państwu udostępnić ich tego samego dnia na krajowej stronie.

Nie każda inwestycja i nie każdy etap trafia do licznika

Komisja ma przedstawić Parlamentowi Europejskiemu i Radzie pierwsze sprawozdanie dopiero do 10 lutego 2027 roku. Z perspektywy instytucji jest to czas na zebranie i ujednolicenie informacji ze wszystkich państw. Z perspektywy obywatela powstaje jednak półroczne okno, w którym można usłyszeć, że pozwolenia przyspieszają albo blokują inwestycje, lecz nie zobaczyć krajowych liczb, na których opiera się taka ocena.

Zakres dyrektywy jest węższy niż cała infrastruktura transportowa. Obejmuje procedury dla wstępnie zidentyfikowanych odcinków sieci bazowej wymienionych w załączniku oraz innych projektów w korytarzach sieci bazowej o całkowitym koszcie przekraczającym 300 mln euro. Państwa mogą rozszerzyć stosowanie przepisów, ale muszą powiadomić o tym Komisję. Nie wolno więc dzielić liczby wszystkich decyzji drogowych lub kolejowych przez ich średni czas i nazywać wyniku raportem TEN-T.

Cztery lata nie oznaczają czasu od zapowiedzi do budowy

Ważne jest również to, czego dyrektywa nie liczy jako procedury udzielania pozwoleń. Definicja wyłącza planowanie przestrzenne, postępowania o zamówienia publiczne oraz działania strategiczne niedotyczące konkretnego projektu, takie jak strategiczna ocena oddziaływania na środowisko, planowanie budżetu i krajowe lub regionalne plany transportowe. Opóźnienie inwestycji może powstać na jednym z tych etapów i nie pojawić się w średnim czasie raportowanym na podstawie art. 10.

Czteroletni termin także nie jest prostym czasem od politycznej zapowiedzi do przecięcia wstęgi. Art. 5 każe państwom ustanowić procedurę, której terminy nie przekraczają czterech lat od jej rozpoczęcia. Z licznika wyłączone są okresy potrzebne na administracyjne i sądowe postępowania odwoławcze oraz wykonanie wydanych w nich rozstrzygnięć. Termin może zostać przedłużony w należycie uzasadnionych przypadkach, a wyznaczony organ ma rejestrować takie przedłużenia.

Średnia bez listy projektów może więcej ukryć niż wyjaśnić

To tworzy pierwszą pułapkę interpretacyjną. Procedura mieszcząca się formalnie w czterech latach nie musi oznaczać, że cały projekt uzyskał gotowość szybko. Etapy przed rozpoczęciem licznika, zamówienia, finansowanie, odwołania i późniejsze roboty pozostają poza nim. Z kolei przekroczenie nie przesądza automatycznie o bezczynności urzędu, jeżeli sprawa była szczególnie złożona i termin prawidłowo przedłużono. Dlatego sama liczba przekroczeń powinna być publikowana z podziałem na przyczyny.

Drugą pułapką jest średnia. Jeżeli państwo raportuje jedną bardzo długą procedurę i kilka krótkich, arytmetyczny wynik może ukryć skrajny przypadek. Dyrektywa wymaga średniego czasu i liczby przekroczeń, ale nie wymaga publikacji mediany, rozkładu długości ani wykazu projektów. Te dodatkowe informacje nie są konieczne do formalnego wykonania art. 10, lecz bez nich obywatel nie zobaczy, czy problem jest systemowy, czy dotyczy pojedynczych inwestycji.

Polski model opiera się na wielu ścieżkach sektorowych

Trzecia kwestia dotyczy początku obserwacji. Dyrektywa nie obejmuje procedur rozpoczętych przed 10 sierpnia 2023 roku. Pierwszy raport może zatem opisywać jeszcze niewielką grupę spraw, zwłaszcza że największe inwestycje przygotowuje się długo. Niska liczba zakończonych procedur w pierwszym okresie nie byłaby dowodem sprawności ani niesprawności systemu. Byłaby informacją o wielkości próby, bez której średnia pozostaje trudna do oceny.

Polska zgłosiła w bazie EUR-Lex trzynaście krajowych środków wdrożeniowych. W wykazie są między innymi Prawo wodne, Prawo budowlane, ustawa o transporcie kolejowym, specustawa drogowa i przepisy dotyczące lotnisk oraz portów zewnętrznych. Taki wykaz pokazuje, że wykonanie dyrektywy oparto na wielu istniejących ścieżkach sektorowych. Nie zastępuje jednak odpowiedzi na pytanie, który organ był punktem kontaktowym dla każdego projektu i jakie procedury rzeczywiście weszły do pierwszego raportu.

Dyrektywa pozwala wyznaczyć różne organy zależnie od projektu, rodzaju transportu lub obszaru, ale dla jednej procedury ma istnieć tylko jeden organ wyznaczony. Powinien on być punktem kontaktowym dla inwestora, nadzorować harmonogram i rejestrować przedłużenia. Publiczna lista organów oraz projektów pozostających w ich zakresie pozwoliłaby sprawdzić nie tylko wynik, lecz także odpowiedzialność za jakość danych.

Najbardziej użyteczny polski raport nie musiałby ujawniać dokumentacji wrażliwej ani szczegółów negocjacji wykonawców. Wystarczyłaby tabela z nazwą projektu, rodzajem transportu, datą rozpoczęcia procedury, statusem, czasem do decyzji, okresem wyłączonym z powodu odwołań i informacją o przedłużeniu. Obok można podać obowiązkowe agregaty dla Komisji. Taki układ pozwoliłby obywatelowi odtworzyć średnią bez zgadywania.

Pięć pytań, które powinny dostać publiczną odpowiedź

Korzyść nie ogranicza się do kontroli administracji. Jawne dane chroniłyby także urzędy i inwestorów przed automatycznym przypisywaniem im każdego opóźnienia. Jeżeli projekt czekał na rozstrzygnięcie sądu, zmianę finansowania albo nowe zamówienie, tabela pokazałaby, że nie był to czas liczony jako procedura pozwoleniowa. Debata o przyspieszaniu inwestycji stałaby się mniej podatna na polityczne skróty.

Pierwszym krokiem po terminie powinno być więc nie ogłaszanie porażki, lecz zadanie precyzyjnych pytań. Czy Polska przekazała dane do 10 sierpnia? Ile procedur objęto raportem? Ile z nich zakończono? Jaka była średnia, ile spraw przekroczyło termin i z jakich powodów? Które organy zebrały dane? Dopiero odpowiedzi pozwolą ocenić, czy cztery lata są realnym ograniczeniem administracji, czy liczbą istniejącą głównie w przepisie.

Do czasu publikacji tych informacji uczciwy wniosek jest węższy. Unia stworzyła obowiązek pomiaru, Polska miała dostarczyć pierwszy zestaw, a obywatel dzień po terminie nie ma dostępu do krajowego wyniku. Nie wiadomo jeszcze, czy problemem jest wykonanie obowiązku, opóźniona publikacja czy konstrukcja prawa, które zapewnia raport Komisji, ale nie zapewnia natychmiastowej jawności danych źródłowych. Właśnie tę różnicę powinien wyjaśnić publiczny dokument Ministerstwa Infrastruktury.