Gminy miały dane o samowolach. 1044 podejrzenia ujawniło dopiero porównanie rejestrów

Najwyższa Izba Kontroli opublikowała 24 lipca 96-stronicowy raport z kontroli prowadzonej w sześciu gminach województwa pomorskiego, trzech starostwach i trzech powiatowych inspektoratach nadzoru budowlanego. Badanie objęło okres od stycznia 2020 roku do sierpnia 2025 roku. W komunikacie prasowym z 28 lipca NIK podała, że jej kontrolerzy ujawnili w 2025 roku 104 przypadki podejrzenia samowoli. Znacznie większa liczba 1044 pochodzi z innego działania i wymaga osobnego wyjaśnienia.

Mapa nie wydała wyroku, ale przerwała ciszę

W 2024 roku Władysławowo i Krokowa, przy współpracy z samorządem województwa i Nadmorskim Parkiem Krajobrazowym, uczestniczyły w częściowej inwentaryzacji wybranych terenów chronionych. W jej części prowadzonej przez gminy wskazano 432 obszary we Władysławowie i 612 w Krokowej, na których mogła występować samowola budowlana. To sygnały do sprawdzenia, nie decyzje administracyjne. Nie każdy domek widoczny na ortofotomapie musi być nielegalny, a ostateczną ocenę wydaje właściwy organ po zbadaniu dokumentów i stanu faktycznego.

Skutek porównania terenu z dokumentacją był jednak natychmiastowy. W latach 2020–2024 obie gminy skierowały do nadzoru budowlanego łącznie 47 zawiadomień. Po inwentaryzacji tylko w 2025 roku złożyły ich 567, czyli ponad dwanaście razy więcej niż przez pięć poprzednich lat razem. Ta różnica nie dowodzi nagłego wysypu nowych samowoli. Pokazuje skalę zasobu, którego wcześniej system nie próbował metodycznie zobaczyć.

Podatek potwierdzał istnienie, nie legalność

Raport NIK wymienia wiele urzędowych śladów pozwalających typować nieruchomości do weryfikacji: deklaracje podatku od nieruchomości, ewidencje zbiorników bezodpływowych i przydomowych oczyszczalni, umowy na odbiór odpadów, wnioski o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, zezwolenia na sprzedaż alkoholu, umowy dzierżawy gminnych gruntów oraz ustalenia planów miejscowych. Każdy z tych zbiorów powstał do innego zadania. Problem zaczynał się wtedy, gdy wiedza jednej komórki urzędu nie uruchamiała sprawdzenia przez inną.

Najbardziej czytelny jest paradoks podatkowy. Obiekt może podlegać podatkowi od nieruchomości także wtedy, gdy został zbudowany bez wymaganej zgody. Pobieranie podatku nie legalizuje budynku, ale daje urzędowi informację, że obiekt istnieje. NIK zbadała w Brusach dziesięć działek i w trzech przypadkach stwierdziła, że gmina pobierała podatek od obiektów będących samowolami, lecz nie powiadomiła nadzoru budowlanego, starosty ani organów ochrony środowiska. W Krokowej w trzech z dziesięciu spraw gmina pobierała podatek od budynków letniskowych od 2020 roku, ale nie zawiadomiła inspektoratu.

Krokowa dostarczyła równocześnie dowodu, że praca na danych może działać. W 2021 roku zamówiła audyt geopodatkowy całej gminy. Powstały 4182 raporty dotyczące nieruchomości, po których w latach 2021–2025 wysłano 1901 wezwań do podatników i wydano 1653 decyzje podatkowe. Audyt nie był postępowaniem w sprawie legalności zabudowy i nie wolno utożsamiać jego wyników z samowolami. Pokazał jednak, że porównanie map, ewidencji i deklaracji potrafi ujawnić rozbieżności na masową skalę.

Ścieki pokazały środowiskową cenę niewiedzy

Ślady pojawiały się również w dokumentach dotyczących działalności gospodarczej. W gminie Kościerzyna trzy spośród 230 nieruchomości zidentyfikowanych jako samowole miały zezwolenia na sprzedaż alkoholu. W gminie Chojnice wydano sześć zezwoleń na sprzedaż alkoholu w obiektach stojących na działkach gminnych bez wymaganych zgód, a w jednym przypadku także niezgodnie z planem miejscowym. Urząd dopuszczał więc działalność w obiekcie, którego legalności nie potrafił potwierdzić.

Jeszcze poważniejszy jest ślad środowiskowy. W próbie 40 samowoli we Władysławowie NIK wskazała 18 nieruchomości niepodłączonych do kanalizacji, dla których urząd nie miał informacji o sposobie gromadzenia i wywozu nieczystości ciekłych. W siedmiu z tych przypadków gmina wiedziała o samowoli, a w trzech miała dane o umowach na odbiór odpadów. Żaden z właścicieli nie zgłosił zbiornika bezodpływowego ani przydomowej oczyszczalni do właściwej ewidencji. Nie jest to dowód, że ścieki trafiały do środowiska. Jest to dowód, że urząd nie potrafił wykazać, jak były zagospodarowywane.

Formalna reakcja przychodziła po miesiącach

Nadzór budowlany również działał przede wszystkim reaktywnie. Plany kontroli nie obejmowały systematycznego wykrywania nielegalnej zabudowy na terenach turystycznych, a inspektoraty zwykle podejmowały czynności po zgłoszeniu z zewnątrz. W Pucku powiatowy inspektor otrzymał 715 zgłoszeń i uznał za zasadne wszczęcie postępowań wobec 200 nieruchomości. Jednocześnie urząd wskazywał na brak trzech inspektorów z uprawnieniami budowlanymi. Połączenie dużej liczby sygnałów z brakami kadrowymi wyjaśnia część opóźnień, ale nie zastępuje systemu priorytetyzacji ryzyka.

Dwadzieścia lat zmienia test legalizacji

Kontrola wykazała zwłokę już na podstawowych etapach. Postanowienia o wstrzymaniu robót wydawano z opóźnieniem od 12 do 613 dni. W Starostwie Powiatowym w Kościerzynie pięć kontroli wykonania obowiązku rozbiórki przeprowadzono po 92, 150, 286, 544 i 1351 dniach od wyznaczonego terminu. W jednej sprawie prowadzonej przez inspektorat w Pucku sześciokrotne przedłużanie czasu na usunięcie braków w dokumentacji sprawiło, że postępowanie trwało ponad 55 miesięcy.

Czas ma znaczenie także z powodu uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Artykuł 49f Prawa budowlanego pozwala wszcząć taką procedurę, gdy obiekt został zbudowany bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, a od zakończenia budowy minęło co najmniej 20 lat. Właściciel przedstawia prawo do dysponowania nieruchomością, geodezyjną inwentaryzację i ekspertyzę techniczną. Organ sprawdza kompletność dokumentów oraz to, czy stan techniczny nie zagraża ludziom i pozwala bezpiecznie korzystać z obiektu. W tym katalogu nie ma badania zgodności z aktualnym planem miejscowym na zasadach zwykłej legalizacji.

Ministerstwo zgodziło się zmienić przepływ danych

Nie oznacza to, że każda przewlekłość automatycznie otwiera drogę do legalizacji po dwudziestu latach. Ustawa zastrzega, że wymagany okres nie może dobiec końca już po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu budowy. Krytyczne jest zatem to, co dzieje się przed formalnym wykryciem obiektu. NIK opisała przypadek, w którym gmina miała wcześniej informacje o zabudowie na gruncie rolnym, ale nie przekazała ich inspektoratowi, a właściciele uzyskali później możliwość legalizacji uproszczonej. W trzech kontrolowanych powiatach wydano w badanym okresie 650 decyzji o takiej legalizacji. Sama liczba nie dowodzi nieprawidłowości wszystkich tych decyzji, lecz pokazuje wagę momentu wykrycia.

Rozwiązanie zaproponowane przez NIK nie polega na budowaniu kolejnej wielkiej bazy. Izba zaleciła wójtom i burmistrzom stworzenie mechanizmu wykorzystującego informacje już powstające przy podatkach, przyłączach wodno-kanalizacyjnych, odpadach, kontrolach czystości i zezwoleniach alkoholowych. Dane mają tworzyć sygnał do weryfikacji oraz przepływać między komórkami urzędu i nadzorem budowlanym.

Drugi wniosek trafił do Ministra Finansów i Gospodarki. NIK chce, aby organy architektoniczno-budowlane obowiązkowo przekazywały gminnym organom podatkowym informacje o przyjętych zgłoszeniach budowy obiektów podlegających podatkowi od nieruchomości. W załączonym do raportu piśmie z 28 maja 2026 roku ministerstwo uznało podjęcie prac nad zmianą rozporządzenia za zasadne. To ważny konkret, ale na razie jest deklaracją rozpoczęcia prac, nie obowiązującym przepisem.

Łączenie rejestrów wymaga bezpiecznej konstrukcji. Dopasowanie danych nie może samo przesądzać, że doszło do samowoli. Powinno tworzyć listę przypadków do sprawdzenia według jawnych kryteriów, z odnotowaniem źródła sygnału, wyniku weryfikacji i dalszego działania. W przeciwnym razie urząd zamieni dzisiejszą ślepotę w automatyczne podejrzenie wobec każdego obiektu, którego dane nie pasują idealnie między systemami.

Dla właściciela, kupującego lub najemcy najważniejszy wniosek jest prosty: podatek, odbiór odpadów, przyłącze do wody albo zezwolenie na działalność nie są potwierdzeniem legalności budynku. Są dowodem, że urząd znał przynajmniej fragment jego funkcjonowania. Status trzeba sprawdzać w dokumentach procesu budowlanego i, gdy zachodzi wątpliwość, we właściwym organie administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego.

Do Sedna: 1044 wskazania z mapy nie są wyrokiem dla 1044 właścicieli. Są testem dla państwa. Wcześniej dwie gminy wysłały 47 zawiadomień w pięć lat, a po inwentaryzacji 567 w jednym roku. System nie potrzebuje więc najpierw nowej technologii. Potrzebuje osoby odpowiedzialnej za połączenie śladów, terminu na ich sprawdzenie i publicznej informacji, ile podejrzeń potwierdzono, ile odrzucono oraz co stało się z przypadkami zagrażającymi środowisku.