Najwyższa Izba Kontroli przedstawiła 30 lipca analizę wykonania budżetu państwa za 2025 rok. Dokument nie ogranicza się do pytania, ile rząd wydał i zebrał. Pokazuje, że ocenę bezpieczeństwa finansów publicznych zmienia już sam wybór definicji długu. Na koniec 2025 roku krajowy państwowy dług publiczny, nazywany PDP, wynosił 1913,5 mld zł, a dług sektora instytucji rządowych i samorządowych według zasad unijnych, czyli EDP, 2335,2 mld zł. Różnica sięgała 421,6 mld zł.

Najnowszy dostępny biuletyn Ministerstwa Finansów pozwala przesunąć ten obraz o kwartał. Do końca marca 2026 roku PDP wzrósł o 94,6 mld zł, natomiast EDP o 109,1 mld zł. Po odjęciu obu stanów otrzymujemy 436,1 mld zł różnicy. To o 14,5 mld zł więcej niż trzy miesiące wcześniej. Obliczenie DoSedna nie tworzy nowej kategorii długu; zestawia dwie wartości, które MF publikuje obok siebie, ale które w debacie publicznej często występują osobno.

Dwa poprawne wyniki opisują inne zakresy państwa

PDP jest miarą zdefiniowaną w ustawie o finansach publicznych. Obejmuje nominalne zobowiązania jednostek należących do sektora finansów publicznych, po wyeliminowaniu ich wzajemnych zobowiązań. Zakres zależy więc między innymi od tego, czy dany fundusz albo spółka znajduje się w ustawowym sektorze. To właśnie do tej krajowej kategorii odnoszą się konstytucyjny limit 60% PKB oraz procedury ostrożnościowe zapisane w ustawie.

EDP służy innemu celowi. To ujednolicona miara sektora instytucji rządowych i samorządowych stosowana w Unii Europejskiej oraz w kryteriach z Maastricht. Klasyfikacja patrzy na ekonomiczną kontrolę nad podmiotem i charakter jego działalności, a nie wyłącznie na krajową listę jednostek sektora finansów publicznych. Dzięki temu do EDP mogą trafić zobowiązania związane z zadaniami państwa, których PDP nie obejmuje.

Dwa wyniki nie oznaczają zatem błędu rachunkowego. Pokazują dwa zakresy instytucjonalne i częściowo inne zasady wyceny. Problem zaczyna się wtedy, gdy podaje się procent bez nazwy miernika. Na koniec pierwszego kwartału krajowe 50,6% PKB zostawiało 9,4 punktu procentowego do limitu 60%. Unijne 61,6% znajdowało się już 1,6 punktu powyżej poziomu 60%, ale samo to nie oznacza naruszenia art. 216 Konstytucji, bo ten odsyła do państwowego długu publicznego liczonego według zasad krajowych.

Pełne 436,1 mld zł można odtworzyć z danych MF

Ministerstwo Finansów pokazuje most między oboma wynikami. Największą dodatnią pozycją na koniec marca był dług Funduszu Przeciwdziałania COVID-19: 220,7 mld zł. Dalej znajdowały się Fundusz Wsparcia Sił Zbrojnych z 87,1 mld zł, Krajowy Fundusz Drogowy z 70,8 mld zł i Fundusz Pomocy z 27,0 mld zł. Zobowiązania Polskiego Funduszu Rozwoju związane z tarczą finansową wynosiły 23,8 mld zł.

Suma tych czterech funduszy BGK i PFR to 429,4 mld zł. Do różnicy MF dolicza jeszcze 13,8 mld zł wpływu przedsiębiorstw zaliczonych do sektora instytucji rządowych i samorządowych oraz 6,1 mld zł związane z nabyciem aktywów autostradowych. Jednocześnie odejmuje 12,2 mld zł z tytułu konsolidacji funduszy BGK oraz 1,0 mld zł różnic dotyczących tytułów dłużnych. Rachunek 429,4 plus 13,8 plus 6,1 minus 12,2 minus 1,0 daje dokładnie 436,1 mld zł.

Ta rekonstrukcja wyjaśnia, dlaczego określenie całej kwoty jako „ukrytego długu” jest zbyt szerokie. Część różnicy wynika z jawnie publikowanych zobowiązań funduszy i PFR, część z szerszej klasyfikacji przedsiębiorstw, a część z korekt pomniejszających wynik. Nie są to pieniądze, których nie da się znaleźć w dokumentach. Są jednak zobowiązania, które nie zapalają krajowych bezpieczników w ten sam sposób co dług jednostek włączonych do PDP.

W pierwszym kwartale różnicę powiększały przede wszystkim te same pozabudżetowe kanały. MF wskazuje wzrost długu Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 o 12,4 mld zł oraz Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych o 6,3 mld zł. Zadłużenie Krajowego Funduszu Drogowego i Funduszu Pomocy wzrosło po 0,4 mld zł. W drugą stronę działały między innymi większa konsolidacja wzajemnych zobowiązań i transakcje walutowo-procentowe. Ministerstwo zaznacza, że jest to lista głównych, a nie wszystkich zmian, dlatego nie należy sumować jej jako pełnego uzgodnienia kwartalnego.

Próg 60% nie uruchamia tych samych skutków w obu miarach

Konstytucja zabrania zaciągania pożyczek, udzielania gwarancji i poręczeń, które spowodowałyby przekroczenie przez państwowy dług publiczny trzech piątych rocznego PKB. Jednocześnie pozostawia ustawie sposób obliczania relacji. W praktyce oznacza to, że zakres ustawowej kategorii decyduje, które zobowiązania bezpośrednio zbliżają państwo do konstytucyjnej granicy.

NIK przeprowadziła własny test tej granicy. Według Izby uwzględnienie w PDP zadłużenia PFR oraz czterech wskazanych funduszy BGK podniosłoby relację na koniec 2025 roku z 48,9% do 59,4% PKB. To obliczenie kontrfaktyczne, a nie oficjalne stwierdzenie przekroczenia limitu. Pokazuje jednak, że wybór instytucjonalnego zakresu zmieniał odczyt o ponad dziesięć punktów procentowych.

Ministerstwo Finansów nie ukrywa, że oba mierniki istnieją. Publikuje ich wartości, wykres uzgadniający różnice oraz strategię długu. Strategia na lata 2026-2029 zakłada, że PDP wzrośnie z 48,9% PKB w 2025 roku do 53,0% w 2026 roku, przekroczy 55% w 2027 roku i osiągnie 59,5% w 2029 roku. Dokument nadal przewiduje pozostanie poniżej konstytucyjnych 60%, ale margines ma skurczyć się do pół punktu procentowego.

Drugi osłabiony bezpiecznik to reguła wydatkowa

Dług nie jest jedynym miejscem, w którym NIK dostrzega słabsze działanie bezpieczników. Izba oceniła, że wskutek mechanizmów omijających lub osłabiających stabilizującą regułę wydatkową oraz nieprawidłowych obliczeń limit wydatków budżetu państwa na 2025 rok powinien być o 77,7 mld zł niższy od zapisanego w ustawie budżetowej. To stanowisko NIK, nie bezsporny wynik przyjęty przez rząd, ale dotyczy tego samego mechanizmu: formalna konstrukcja reguły wpływa na to, kiedy pojawia się ograniczenie.

Finansowanie przez BGK ma również argumenty praktyczne. Fundusze pozwalają prowadzić wieloletnie programy drogowe, szybko uruchamiać pomoc kryzysową albo zakupy obronne i oddzielać ich przepływy od rocznego budżetu. Samo istnienie funduszu nie dowodzi złego wydatku. NIK zwraca jednak uwagę na słabszą bezpośrednią kontrolę parlamentarną i wyższe oprocentowanie części zobowiązań funduszy. W 2025 roku koszty obsługi długu całego sektora EDP wyniosły 98,1 mld zł i wzrosły o prawie 22%.

Dla obywatela liczy się koszt zajętego pola manewru

Dla czytelnika różnica między licznikami nie oznacza nowego rachunku do zapłacenia jutro rano. Pokazuje raczej wielkość pola manewru państwa. Im szybciej rośnie dług i koszt jego obsługi, tym większa część przyszłych dochodów podatkowych zostaje zajęta przed decyzją o finansowaniu ochrony zdrowia, transportu, obrony czy świadczeń. Ryzyko ujawnia się przez koszt odsetek, trudniejsze wybory budżetowe i możliwość uruchomienia procedur oszczędnościowych, a nie przez samą zmianę etykiety statystycznej.

Nie wystarczy więc wybrać jednego „prawdziwego” licznika. PDP jest potrzebny do egzekwowania krajowego prawa, a EDP do porównywania pełniejszego sektora między państwami. Uczciwa informacja powinna pokazywać oba wyniki w jednym miejscu, na tę samą datę, z uzgodnieniem różnicy i kosztem obsługi każdej dużej grupy zobowiązań. Wtedy nie trzeba ani bagatelizować 436,1 mld zł, ani nazywać całej kwoty ukrytą.

Najprostszy standard mógłby mieć cztery wiersze: PDP w złotych i procentach PKB, EDP w tych samych jednostkach, most między miarami oraz koszt obsługi długu budżetowego i pozabudżetowego. Przy funduszach warto dodatkowo pokazywać cel emisji, termin wykupu, gwaranta i źródło spłaty. Dane już istnieją w kilku dokumentach MF, NIK i GUS; problemem jest ich rozproszenie oraz nierówna widoczność w debacie.

Następny sprawdzian przyjdzie 10 września

Kolejny kwartalny biuletyn Ministerstwa Finansów ma zostać opublikowany 10 września 2026 roku. To będzie pierwszy prosty test kierunku: czy różnica 436,1 mld zł nadal rośnie oraz czy za zmianę znów odpowiadają przede wszystkim fundusze BGK. Ważniejszy test nastąpi przy nowej strategii długu i projekcie budżetu na 2027 rok, bo obecna prognoza właśnie wtedy przewiduje przekroczenie przez PDP poziomu 55% PKB.

Do Sedna: Polska nie ma jednego długu dla prawa i drugiego dla ekonomii, lecz ten sam ciężar oglądany przez dwie definicje. Na koniec marca szerszy licznik był wyższy od krajowego o 436,1 mld zł, a różnica powiększyła się w kwartał o 14,5 mld zł. Nie dowodzi to ukrycia całej kwoty ani złamania Konstytucji. Dowodzi, że każda rozmowa o progu 60% bez nazwania miernika jest niepełna, a kontrola finansów publicznych jest tak mocna, jak zakres zobowiązań objętych jej regułami.